Hessens Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz verfassungswidrig

Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat am 27.10.2021 zum Aktenzeichen P.St. 2783 und P.St. 2827 das Gesetz über das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ vom 04.07.2020 (Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz) für mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar erklärt.

Aus der Pressemitteilung des StGH Hessen Nr. 6/2021 vom 27.10.2021 ergibt sich:

Dies hat der Staatsgerichtshof des Landes Hessen entschieden und damit die Normenkontrollanträge der Antragsteller diesbezüglich als begründet erachtet. Es hat zudem einzelne Bestimmungen im Haushaltsgesetz 2020 in der Fassung des 2. Nachtragshaushaltsgesetzes vom 4. Juli 2020 für verfassungswidrig erklärt. Das von den 40 Mitgliedern des Hessischen Landtags ebenfalls angegriffene Zweite Gesetz zur Änderung des Artikel 141-Gesetzes vom 2. Juli 2020 (2. Änderungsgesetz zum Artikel 141-Gesetz) hat der Staatsgerichtshof hingegen als mit der Hessischen Verfassung vereinbar erachtet.

Bis zu einer Neuregelung, längstens bis zum 31. März 2022, gelten die mit der Verfassung des Landes Hessen für unvereinbar erklärten Vorschriften fort.

1. Die Antragsteller rügten, das Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz verstoße gegen haushaltsverfassungsrechtliche Grundsätze, gegen das Budgetrecht des Land-tags und gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Neuverschuldung. Die 40 Mitglieder des Hessischen Landtags waren zudem der Meinung, dass auch ein-zelne Bestimmungen des Haushaltsgesetzes 2020 in der Fassung des 2. Nach-tragshaushaltsgesetzes, die überwiegend auf das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ Bezug nehmen oder mit ihm in einer engen Verbindung stehen, gegen die Hessische Verfassung verstießen. Sie griffen zudem das 2. Änderungsgesetz zum Artikel 141-Gesetz an, mit dem das Zweidrittelerforder-nis für einen Landtagsbeschluss zur Ermächtigung von Kreditaufnahmen in Ab-weichung von der Schuldenbremse mit einfacher Mehrheit aufgehoben wurde, und machten diesbezüglich eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips geltend.
2. Der Staatsgerichtshof erachtete das Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz als mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar. Zum einen verstoße das Son-dervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ gegen Grundsätze des Haushalts-verfassungsrechts und gegen das Budgetrecht des Landtags. Zum anderen wi-derspreche die Ermächtigung zur Kreditaufnahme dem Verbot der Neuverschul-dung.
3. a) Der Staatsgerichtshof erklärte, dass nicht jede Form von Sondervermögen verfassungsrechtlich unzulässig sei, obwohl der Begriff des Sondervermögens in der Hessischen Verfassung keine Erwähnung finde. Es komme stets auf die kon-krete Ausgestaltung des Sondervermögens an.

Das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ durchbreche die haus-haltsverfassungsrechtlichen Grundsätze der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans, die in Art. 139 Abs. 2 Hessische Verfassung normiert sind. Dort heißt es:

„Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Rech-nungsjahr veranschlagt und auf den Haushaltsplan gebracht werden“.

Zudem verletze das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ das Budgetrecht des Landtags. Der Hessische Landtag besitze keine substantielle Möglichkeit, auf die konkrete Verwendung der durch das Sondervermögen bereitgestellten Mittel Einfluss zu nehmen. Das auch im Vergleich zum Gesamt-haushalt des Landes Hessen außergewöhnliche Volumen des Sondervermö-gens „Hessens gute Zukunft sichern“ in Höhe von 12 Milliarden Euro, die Erstre-ckung der Kreditermächtigung über vier Haushaltsjahre und die unbestimmten Zwecksetzungen des Gesetzes führten in einer Gesamtschau zu einer Verlage-rung von haushalterischen Kompetenzen auf die Exekutive, die mit dem Budget-recht nicht mehr vereinbar sei.

1. b) Das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ verstoße zudem gegen die sog. Schuldenbremse. Diese ist in Art. 141 Abs. 1 Hessische Verfassung normiert, der bestimmt, dass der Haushalt ungeachtet der Einnahmen- und Aus-gabenverantwortung des Landtags und der Landesregierung grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen ist. Art. 141 Abs. 4 Hessische Verfassung bestimmt die Ausnahme vom Neuverschuldungsverbot. Er lautet:

„Bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheb-lich beeinträchtigen, kann von Abs. 1 abgewichen werden.“

Der Staatsgerichtshof stellte diesbezüglich fest, dass kreditfinanzierte Maßnah-men zur Krisenbewältigung geeignet, erforderlich und angemessen sein müss-ten. Zudem müssten sowohl die Kreditaufnahme als solche als auch die durch die Kreditaufnahme finanzierten Maßnahmen final auf die Beseitigung der Notsi-tuation gerichtet sein (sog. konkreter Veranlassungszusammenhang). Dem Ge-setzgeber komme bei der Beurteilung, welche haushaltsrechtlichen Möglichkei-ten er zu Bewältigung dieser Notsituation einsetze, zwar ein weites Ermessen zu. Folge dieses Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums sei jedoch, dass dem Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren eine Begründungsobliegenheit auferlegt werde, welche Erwägungen für seine Beurteilung der krisenhaften Si-tuation und die zu ihrer Bewältigung ergriffenen Maßnahmen maßgeblich waren. Dass die Corona-Virus-Pandemie eine Notsituation im Sinne des Art. 141 Abs. 4 Hessische Verfassung darstelle, habe der Gesetzgeber hinreichend dargelegt. Unzureichend sei aber die Begründung im Gesetzgebungsverfahren zur Eig-nung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der im Gute-Zukunft-Sicherungsge-setz genannten Krisenbewältigungsmaßnahmen wie auch zum erforderlichen Veranlassungszusammenhang. Auch seien die Zwecke, für die kreditfinanzierte Mittel vergeben werden könnten, im Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz nicht hin-reichend bestimmt festgelegt worden. Schließlich habe der Gesetzgeber im Ge-setzgebungsverfahren nicht dargelegt, warum er andere haushalterische Spiel-räume, wie zum Beispiel die vollständige Auflösung von Rücklagen, nicht genutzt habe.

Die im Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz angelegte 30-jährige Tilgungsfrist für die aufgenommenen Kredite erachtete der Staatsgerichtshof unter Berücksichtigung des Ausmaßes der Notsituation, ihrer besonderen Umstände, der Höhe der Kre-dite und der allgemeinen, auch zukünftig zu erwartenden Finanzlage des Landes als vertretbar.

3. Der Staatsgerichtshof hat auch die Bestimmungen des Haushaltsgesetzes 2020 in der Fassung des 2. Nachtragshaushaltsgesetzes als mit der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar erklärt, die auf das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ Bezug nehmen. Mit der Verfassungswidrigkeit des Gute-Zukunft-Sicherungsgesetzes und damit einhergehend mit der Verfassungswid-rigkeit des Sondervermögens „Hessens gute Zukunft sichern“ verlören die ent-sprechenden Regelungen und Titel ihren Sinn, da sie mit dem Sondervermögen derart verflochten seien, dass sie eine untrennbare Einheit bildeten.
4. Der Staatsgerichtshof hat zudem festgestellt, dass das Zweite Gesetz zur Än-derung des Artikel 141-Gesetzes mit der Verfassung des Landes Hessen verein-bar sei. Dass das im Artikel 141-Gesetz enthaltene Zweidrittelmehrheitserforder-nis für einen Landtagsbeschluss zur Ermächtigung von Kreditaufnahmen in Ab-weichung von der Schuldenbremse mit einfacher Mehrheit aufgehoben wurde, verstoße nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Das Zweidrittelmehrheitserforder-nis habe keinen Verfassungsrang gehabt und mit einfacher Mehrheit geändert werden können. Eine einfachgesetzliche Selbstbindung des Gesetzgebers wi-derspreche dem Demokratieprinzip.
5. Die angegriffenen Normen sind im tenorierten Umfang nicht für nichtig, son-dern für unvereinbar mit der Verfassung des Landes Hessen erklärt worden. Rückabwicklungspflichten für bereits verausgabte Mittel ergeben sich hieraus nicht. Auch bleiben bereits nach dem Gute-Zukunft-Sicherungsgesetz bewilligte Maßnahmen und eingegangene Verpflichtungen von der Unvereinbarkeitserklärung unberührt. Bis zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung, längstens je-doch bis zum 31. März 2022, sind die von der Unvereinbarkeitserklärung be-troffenen Bestimmungen weiterhin mit der Maßgabe anwendbar, dass in dieser Übergangszeit Maßnahmen nur neu genehmigt und finanziert werden dürfen, wenn sie einen eindeutigen Bezug zur Corona-Pandemie aufweisen.