Erfolglose Klage Ungarns und Polens gegen geänderte Entsenderichtlinie für Arbeitnehmer

Der Europäische Gerichtshof hat am 08.12.2020 zu den Aktenzeichen C-620/18 und C-626/18 die Klagen Ungarns und Polens abgewiesen und entschieden, dass der Gesetzgeber die europäische Entsenderichtlinie für Arbeitnehmer anpassen durfte, um die Rechte der Arbeitnehmer zu stärken.

Aus der Pressemitteilung des EuGH Nr. 155/2020 vom 08.12.2020 ergibt sich:

Die geänderte europäische Entsenderichtlinie für Arbeitnehmer, die 2018 von EU-Parlament und Rat beschlossen worden ist, sieht unter anderem denselben Schutz für Arbeitnehmer vor, die aus dem EU-Ausland entsandt werden, wie für einheimische Mitarbeiter. Bei Entsendung von mehr als einem Jahr unterliegen sie denselben Beschäftigungsbedingungen. Die EU-Kommission sowie Deutschland, Frankreich, die Niederlande und Schweden haben Parlament und Rat im Verfahren unterstützt.
Die RL 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (ABl. 1997, L 18, 1) ist durch die RL (EU) 2018/957 (ABl. 2018, L 173, 16, berichtigt im ABl. 2019, L 91, 77) teilweise geändert worden. Mit dem Erlass der RL 2018/957 wollte der Unionsgesetzgeber den freien Dienstleistungsverkehr auf einer fairen Grundlage sicherstellen, indem ein Wettbewerb gewährleistet wird, der nicht darauf beruht, dass in ein und demselben Mitgliedstaat Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen gelten, deren Niveau sich wesentlich danach unterscheidet, ob der Arbeitgeber in diesem Mitgliedstaat ansässig ist oder nicht, und der gleichzeitig den entsandten Arbeitnehmern einen besseren Schutz bietet. Zu diesem Zweck zielt die RL 2018/957 darauf ab, die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der entsandten Arbeitnehmer so weit wie möglich denen der Arbeitnehmer, die von im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Unternehmen beschäftigt werden, anzunähern.
Vor diesem Hintergrund wurde mit der Richtlinie 2018/957 u.a. Art. 3 Abs. 1 der RL 96/71 über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der entsandten Arbeitnehmer geändert. Diese vom Grundsatz der Gleichbehandlung geleiteten Änderungen führen insbesondere dazu, dass auf diese Arbeitnehmer nicht mehr die im Recht des Aufnahmemitgliedstaats festgelegten „Mindestlohnsätze“, sondern die dort vorgesehene „Entlohnung“ Anwendung findet, was ein weiter gefasster Begriff als der des Mindestlohns ist. Darüber hinaus schreibt die RL 2018/957 durch Einfügung eines Art. 3 Abs. 1a in die RL 96/71 die Anwendung fast aller Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Aufnahmemitgliedstaates vor, wenn die Entsendung tatsächlich länger als zwölf oder – ausnahmsweise – 18 Monate dauert.
Ungarn (C-620/18) und die Republik Polen (C-626/18) haben jeweils Klage auf Nichtigerklärung der RL 2018/957 erhoben. Sie rügen u.a. die Wahl einer falschen Rechtsgrundlage für den Erlass der Richtlinie, einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV über den freien Dienstleistungsverkehr und eine Verletzung der Rom-I-Verordnung (EG) Nr. 593/20 (ABl. 2008, L 177, 6 – im Folgenden: Rom-I-Verordnung).

Der EuGH hat beiden Klagen in vollem Umfang abgewiesen.

Nach Auffassung des EuGH hat der Unionsgesetzgeber insbesondere unter Berücksichtigung der Entwicklung des Binnenmarkts nach den schrittweisen Erweiterungen der Union eine Neubewertung der Interessen der Unternehmen, die vom freien Dienstleistungsverkehr Gebrauch machen, und der Interessen ihrer in einen Aufnahmemitgliedstaat entsandten Arbeitnehmer vornehmen dürfen, um sicherzustellen, dass der freie Dienstleistungsverkehr unter gleichen Wettbewerbsbedingungen für diese Unternehmen und die des Aufnahmemitgliedstaates erfolgt.

1. Der Unionsgesetzgeber habe sich beim Erlass der RL 2018/957 auf dieselbe Rechtsgrundlage stützen können, die für den Erlass der RL 96/71 herangezogen wurde, d.h. auf Art. 53 Abs. 1 und Art. 62 AEUV (die RL 96/71 wurde auf der Grundlage von Art. 57 Abs. 2 und Art. 66 EG erlassen, die durch die genannten Artikel des AEU-Vertrages ersetzt wurden), die es u.a. gestatten, Richtlinien zu erlassen, um die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs zu erleichtern. Handele es sich nämlich um eine Regelung, die – wie die RL 2018/957 – eine bestehende Regelung ändere, seien für die Bestimmung der richtigen Rechtsgrundlage die bestehende Regelung, die durch sie geändert werde, und vor allem deren Ziel sowie deren Inhalt zu berücksichtigen. Außerdem könne, wenn ein Gesetzgebungsakt die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in einem bestimmten Bereich des Handelns der Union bereits koordiniert habe, der Unionsgesetzgeber nicht daran gehindert sein, diesen Rechtsakt den veränderten Umständen oder neuen Erkenntnissen anzupassen. Der EuGH verweist hierzu auf die schrittweisen Erweiterungen der Union seit dem Inkrafttreten der RL 96/71 sowie auf eine Folgenabschätzung, die im Zusammenhang mit der Änderung dieser Richtlinie ausgearbeitet wurde. Diese Folgenabschätzung stelle fest, dass die RL 96/71 zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen zwischen in einem Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Unternehmen und Unternehmen, die Arbeitnehmer in diesen Mitgliedstaat entsenden, sowie zur Segmentierung des Arbeitsmarkts wegen struktureller Unterschiede der auf ihre jeweiligen Arbeitnehmer anwendbaren Entgeltregelungen geführt habe (Arbeitsunterlage SWD (2016) 52 endg. vom 08.03.2016 mit dem Titel „Folgenabschätzung zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG“).
   Der Umstand, dass Art. 53 Abs. 1 und Art. 62 AEUV den Unionsgesetzgeber ermächtigen, die nationalen Regelungen zu koordinieren, die schon durch ihre Unterschiedlichkeit geeignet seien, den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu behindern, bedeute nicht, dass der Unionsgesetzgeber nicht auch für die Beachtung der in Art. 9 AEUV verankerten übergreifenden Ziele zu sorgen habe. Zu diesen gehörten die Erfordernisse im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus und die Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes.

Um das Ziel der RL 96/71 in einem geänderten Kontext bestmöglich zu erreichen, habe es dem Unionsgesetzgeber freigestanden, das Gleichgewicht, auf dem die RL 96/71 beruht habe, anzupassen, indem die Rechte der in den Aufnahmemitgliedstaat entsandten Arbeitnehmer gestärkt werden, damit sich der Wettbewerb zwischen den Unternehmen, die Arbeitnehmer in diesen Mitgliedstaat entsenden, und den dort ansässigen Unternehmen unter faireren Bedingungen entwickle.

Art. 153 AEUV, der nur auf den Schutz der Arbeitnehmer und nicht auf den freien Dienstleistungsverkehr in der Union abziele, habe nicht als Rechtsgrundlage für die RL 2018/957 dienen können. Diese Richtlinie, die keine Harmonisierungsmaßnahmen enthalte, sondern sich darauf beschränke, die Regelungen der Mitgliedstaaten im Fall der Entsendung von Arbeitnehmern zu koordinieren, indem sie die Anwendung bestimmter, in den zwingenden Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaates vorgesehener Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen vorschreibe, verstoße nicht gegen die in Art. 153 Abs. 5 AEUV vorgesehene Ausnahme von den Zuständigkeiten der Union, die sich aus den ersten Absätzen dieses Artikels ergeben.

2. Der EuGH hat den auf den Verstoß gegen Art. 56 AEUV gestützten Klagegrund geprüft, insbesondere das Vorbringen, dass die RL 2018/957 den kostenbasierten Wettbewerbsvorteil von Dienstleistern bestimmter Mitgliedstaaten beseitige. Der EuGH stellt fest, dass die RL 2018/957, um ihr Ziel zu erreichen, einen neuen Ausgleich der Faktoren vornehme, auf deren Grundlage die in den verschiedenen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen miteinander in Wettbewerb treten können. Diese Richtlinie beseitige jedoch nicht den etwaigen Wettbewerbsvorteil, der den Dienstleistern bestimmter Mitgliedstaaten zugutekommen mag, da sie nicht die Ausschaltung jeglichen kostenbasierten Wettbewerbs bewirke. Sie sehe nämlich vor, dass den entsandten Arbeitnehmern die Anwendung einer Reihe von Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Aufnahmemitgliedstaat zu garantieren sei, einschließlich der die Entlohnung ausmachenden Bestandteile, die in diesem Staat zwingend verbindlich gemacht worden seien. Die Richtlinie wirke sich daher nicht auf die übrigen Kostenelemente der Unternehmen aus, die diese Arbeitnehmer entsenden, wie etwa die Produktivität oder Effizienz dieser Arbeitnehmer, die im 16. Erwägungsgrund der Richtlinie erwähnt werden.
3. Der EuGH weist im Zusammenhang mit der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Bestimmungen zum Begriff der Entlohnung und der langfristigen Entsendung in Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c und Art. 3 Abs. 1a der geänderten RL 96/71 darauf hin, dass sich das Unionsgericht, das mit einer Nichtigkeitsklage gegen einen Rechtsakt wie die RL 2018/957 befasst sei, unter dem Gesichtspunkt der materiellen Rechtmäßigkeit dieses Rechtsakts nur vergewissern müsse, dass dieser nicht gegen den EU-Vertrag und den AEU-Vertrag oder die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts verstoße und dass er nicht ermessensmissbräuchlich sei. Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung dieser Voraussetzungen betreffe, verfüge der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen in den Bereichen, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlange und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen müsse, wie dies bei der Regelung über die Entsendung von Arbeitnehmern der Fall sei.
   In Anbetracht dieses weiten Ermessens stellt der EuGH in Bezug auf die Regelung über die langfristige Entsendung fest, dass der Unionsgesetzgeber, ohne einen offensichtlichen Beurteilungsfehler zu begehen, habe annehmen dürfen, dass eine Entsendung von mehr als zwölf Monaten zur Folge haben müsse, dass die persönliche Situation der betroffenen entsandten Arbeitnehmer der Situation der von Unternehmen mit Sitz im Aufnahmemitgliedstaat beschäftigten Arbeitnehmer spürbar angenähert werde.
4. Die vom Unionsgesetzgeber berücksichtigte Folgenabschätzung, auf deren Grundlage er davon ausging, dass der in der RL 96/71 vorgesehene Schutz entsandter Arbeitnehmer nicht mehr ausreichend sei, habe insbesondere zwei Umstände verdeutlicht, aufgrund deren es der Unionsgesetzgeber für angemessen halten durfte, dass die Anwendung der „Mindestlohnsätze“ des Aufnahmemitgliedstaates nicht mehr geeignet war, den Schutz dieser Arbeitnehmer sicherzustellen. Zum einen habe der EuGH diesen Begriff im Urteil vom 12.02.2015 (C-396/13 „Sähköalojen ammattiliitto“) weit ausgelegt, indem er über den in den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaates vorgesehenen Mindestlohn hinaus eine Reihe von Aspekten einbezogen habe. Daher konnte in der Folgenabschätzung festgestellt werden, dass der Begriff „Mindestlohnsätze“ in der Auslegung des Gerichtshofs stark von der verbreiteten Praxis von Unternehmen, die Arbeitnehmer in einen anderen Mitgliedstaat entsenden, diesen nur den Mindestlohn zu zahlen, abwich. Zum anderen geht aus der Folgenabschätzung hervor, dass im Jahr 2014 in mehreren Aufnahmemitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bei der Entlohnung zwischen den von im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmern und den dorthin entsandten Arbeitnehmern aufgetreten waren.
5. Der EuGH hat die behauptete Verletzung der Rom-I-Verordnung durch Art. 3 Abs. 1a der geänderten RL 96/71 geprüft, der vorsehe, dass bei einer Entsendung von mehr als zwölf Monaten fast alle der sich aus dem Recht des im Aufnahmemitgliedstaat ergebenden Verpflichtungen zwingend für entsandte Arbeitnehmer gelten, unabhängig von dem auf das jeweilige Arbeitsverhältnis anzuwendenden Recht. In diesem Zusammenhang sei festzustellen, dass Art. 8 der Rom-I-Verordnung in seinem Abs. 2 vorsehe, dass in Ermangelung einer Rechtswahl der Parteien der Individualarbeitsvertrag dem Recht des Staates unterliege, in dem oder andernfalls von dem aus der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichte, wobei dieser Staat nicht wechsele, wenn der Arbeitnehmer seine Arbeit vorübergehend in einem anderen Staat verrichte. Allerdings sehe die Rom-I-Verordnung in ihrem Art. 23 vor, dass von ihren Kollisionsnormen abgewichen werden könne, wenn unionsrechtliche Bestimmungen Kollisionsnormen für vertragliche Schuldverhältnisse in besonderen Bereichen enthalten. Nach seiner Natur und seinem Inhalt stelle aber Art. 3 Abs. 1a der geänderten RL 96/71 eine spezielle Kollisionsnorm i.S.v. Art. 23 der Rom-I-Verordnung dar.